[Récit préparé par : M. Rachid HAFIDI, Inspecteur divisionnaire en chef au Ministère des Finances. Chercheur et formateur.]
Je suis particulièrement heureux d’avoir l’occasion de m’exprimer sur le site govpinion.com et de participer ainsi à votre réflexion et travaux sur la gouvernance.
Ce thème, en effet, se trouve aujourd’hui au centre d’un nombre considérable de réflexions, et constitue un des défis majeurs dans les politiques publiques prônées par les décideurs politiques et gouvernements qui empruntent la voie du modèle de l’Etat sain en modernité et en démocratie. C’est, je crois, un des premiers débats de société qui ait une véritable dimension mondiale.
Ce débat est abordé de façon différenciée d’un pays à l’autre, d’un continent à l’autre mais il se rapproche de cet essai humain de représentation de l’idée de construction de la «Cité» universelle que l’on retrouve dans la plupart des grands courants philosophiques, religieux sinon dans les mythologies.
Ce débat qui touche aussi tous les acteurs : responsables politiques et économiques et société civile. Parce qu’à un titre ou à un autre, personne ne peut faire l’impasse sur la façon dont «la mondialisation» influe sur sa propre destinée, celle de la société à laquelle il appartient et sur les systèmes politiques.
Dans ce foisonnement, un travail d’analyse et de repérage de ce qui est riche de sens et utile pour l’action est indispensable. C’est le sens de ce travail.
Chacun fait cette sélection à partir de la trajectoire culturelle à laquelle il appartient, de ses responsabilités propres, mais il participe, par-là même, à l’élaboration d’un socle de références communes. A ce titre, le travail de recherche sur la gouvernance s’inscrit dans le prolongement des décisions prises dans le cadre du changement des concepts et des idéologies qui ont marqué le monde ces deux dernières décennies. La mondialisation ou globalisation en est un qui, de nos temps, est devenue la clé de passage vers l’acquisition de richesses, l’exploitation des ressources et la reconnaissance mondiale.
Je voudrais me prêter à cet exercice en essayant de répondre successivement aux deux questions soulevées par le lien de juxtaposition entre la gouvernance et la mondialisation :
- une meilleure gouvernance collective : pourquoi faire ? quel est l’objectif ? quelle est la configuration des systèmes de décision que nous voulons forger dans le contexte la globalisation?
- une meilleure gouvernance collective : de quelle manière ? Comment concevoir les principes fondateurs de cette gouvernance ? organiser un dialogue efficace entre les différentes formes de gouvernance, publiques et privées, locales et globales ?
I. Quelle finalité? Gouvernance et démarche collective de maîtrise de la globalisation
A. Le concept de gouvernance
A d’une vision commune de la signification des concepts et de la démarche analytique qu’il convient d’adopter, la tâche n’est pas facile. Il s’agit d’éviter à la fois :
- de s’arrêter à des considérations trop générales pour déboucher sur des recommandations pratiques,
- et, à l’inverse, de ne voir que la spécificité des situations et des problématiques locales ce qui dédouanerait de tout effort de synthèse et d’action.
La notion de «gouvernance» est heureusement, me semble-t-il un concept assez solide pour cristalliser la réflexion et assez flexible pour faciliter la convergence de vues. C’est un peu comme un embrayage de voiture: c’est indispensable mais cela vient en plusieurs versions.
Cette flexibilité est d’ailleurs un sujet de reproches pour certains. L’organisation des Institutions publiques ne pourrait pas être traitée, à leurs yeux, avec des instruments communs à d’autres disciplines.
Tout en reconnaissant la spécificité des affaires publiques, je crois que l’on peut tirer parti de la souplesse du concept pour aborder simultanément :
- l’idée de «gouvernement» et en particulier tout ce qui concerne la pertinence des systèmes de régulation internes et internationaux,
- l’idée de «bonne gestion», y compris le caractère participatif du «management».
Pour ma part, je définis la gouvernance comme l’ensemble des processus par lesquels des règles collectives sont élaborées, décidées et mises en œuvre et des dispositifs de contrôle de ces processus sont implémentés dans des politiques publiques.
B. La globalisation et le besoin de «gouvernance»
Au-delà du concept de gouvernance, il me parait nécessaire de situer la démarche d’ensemble. Quels sont les enjeux ?
Le principal objectif à atteindre est de permettre un développement économique équitable et soutenable à l’échelle mondiale. Celui-ci ne se fera pas naturellement par la seule logique des marchés. Une prospérité partagée est possible si la globalisation est maîtrisée à bon escient et à bonne échelle. Pour cela, il faut trouver le bon niveau d’articulation entre les acteurs : les systèmes de décision publics et en particulier les Etats, les marchés et la société civile.
Pourquoi la globalisation appelle-t-elle ce sursaut de gouvernance?
Le commerce est, depuis des siècles, le vecteur universel de l’interdépendance économique. Il est source d’une plus grande efficience dans la mobilisation des ressources et donc d’économies d’échelle et d’accélérations du progrès technique. Il transfert, par là même, à l’échelle internationale, la question du partage de la valeur ajoutée qui a été bien identifiée, depuis la première révolution industrielle, comme étant la question centrale du capitalisme.
Mais, la globalisation une marque une nouvelle étape : elle accélère l’intensification de la division internationale du travail parce que la compétition se joue désormais, de plus en plus, sur d’autres bases que les seuls avantages comparatifs «naturels» des Etats. La cohésion sociale, la qualité des systèmes d’éducation et de recherche, le niveau de qualité des normes qui protègent les consommateurs, longtemps considérés comme des caractéristiques internes des Etats, deviennent les enjeux de la compétition.
Cette évolution accroît la polarisation des activités et de la richesse et est source d’inégalités sociales – inégalités globales et à l’intérieur des Etats- d’insécurité collective et de menaces pour l’environnement. Ce qui fait la différence avec le XIXème siècle est la puissance des technologies de l’information : qui est à la fois un atout considérable tant le besoin d’accès au savoir est fort, mais qui est aussi à l’origine de phénomènes nouveaux et sérieux d’asymétries et donc d’exclusion.
L’accroissement de la pression des marchés est permis par cette technologie de l’information. Elle est renforcée par l’internationalisation des mouvements de capitaux. Sous cette double influence, l’ensemble de l’ordre social tend à devenir dépendant des jugements-sanctions des analystes financiers. L’expérience de la crise asiatique n’a pas qu’une seule lecture mais elle a fait la preuve de la vulnérabilité de ce système. De même voit-on se renforcer la violence schumpetérienne des stratégies d’entreprise qui recherchent naturellement la sécurité et qui tentent de la trouver, en permanence, dans la constitution d’oligopoles aujourd’hui «en réseaux» à l’échelle mondiale.
La pression exacerbée du marché global relance donc le débat sur les aspects «sociaux» du capitalisme et sur la qualité des réponses politiques, internes et internationales.
C. Quelle est la stratégie du Maroc ?
Comme tous les pays en voie de développement, le Maroc a une vocation transformatrice et a besoin de l’échange international pour développer son économie interne. Il n’est pas un espace clos, mais ouvert sur le monde et ses opérateurs sont au centre de cette compétition internationale.
Pour cette raison, la promotion de nos valeurs et de nos intérêts suppose une convergence d’efforts non seulement internes, mais aussi au niveau international pour renforcer le respect de règles du jeu communes à l’échelle mondiale et mieux maîtriser la mondialisation.
C’est le sens des propositions de l’Union européenne en faveur d’un nouveau cycle de partenariat avancé objet des négociations commerciales multilatérales et d’un renforcement de la «gouvernance» mondiale. Leur finalité est de rendre le commerce international plus équitable et, pour cette raison, plus dynamique à long terme.
L’Union européenne, a par ailleurs, des accords régionaux avec la plupart des pays en développement. Ceux-ci jouent un rôle de renforcement mutuel avec la stratégie multilatérale globale de l’Union, y compris dans le volet de cette stratégie qui concerne les pays en Développement. L’objectif d’une meilleure intégration des pays en développement dans l’économie mondiale est, en effet, essentiel pour la soutenabilité de la croissance dans la région sud méditerranée.
II. Une meilleure gouvernance collective: Comment ? Sur quels fondements et principes généraux ? pour remplir quelles fonctions ?
Il ne suffit pas d’énoncer les raisons pour lesquels la question de la gouvernance se pose aujourd’hui avec acuité à l’intérieur de cercles très différents : dans les entreprises, au sein des collectivités locales, des Gouvernements et des Parlements nationaux, et au sein des partis politiques eux même, qui conduit une réflexion approfondie sur ce thème pour la préparation de son approche sur la gouvernance.
Il faut aussi arriver à identifier les clés qui nous permettrons de renforcer notre capacité à agir ensemble, les critères qui apparaissent nécessairement communs entre des systèmes multiples de gouvernance.
On peut citer ici quelques éléments de référence qui me paraissent pertinents.
Parmi ces éléments de référence, il me semble qu’il faut s’arrêter d’une part sur les principes organiques de la gouvernance, et d’autre part sur ses fonctions.
Principes:
Par principes organiques, j’entends ce qui permet d’organiser la collectivité, les règles de «management» qui paraissent incontournables. J’ai pour ma part identifié deux principes qui me paraissent essentiels:
- le premier principe est celui de la transparence : la gestion de l’information est une des clés de la gouvernance : c’est la façon de rendre des comptes qui est facilitée et rendue nécessaire par la disponibilité même des technologies de l’information.
- le second principe est celui de la subsidiarité : c’est à dire la préférence pour un traitement des sujets au plus près des personnes concernées : idée aussi vieille que la philosophie occidentale selon laquelle notamment on ne doit transférer à la forme la plus large du corps politique que les compétences que les individus, les familles, les entreprises, les régions ne peuvent exercer.
Ce concept fait une première apparition, dans les institutions européennes, au moment de l’Acte unique en 1986 à propos de l’environnement et il est inscrit dans le traité de Maastricht de 1992. Mais ce principe peut s’appliquer à un grand nombre de systèmes de décision.
Fonctions:
Au delà de l’organisation, quelles sont les fonctions fondamentales de la gouvernance? les systèmes de gouvernances se jugent, me semble-t-il, sur trois plans : le sens, l’efficacité et la légitimité :
- Le sens c’est l’ensemble des valeurs sous-jacentes qui sont partagées par une collectivité et explicitées à travers les choix de gouvernance. Ces valeurs participent à la notion d’identité. Elles font partie de ces repères nécessaires que la mondialisation tend à annihiler, au prix de la montée du doute, du repli sur soi, et jusqu’à des formes violentes d’exclusion,
- L’efficacité est la capacité de la gouvernance à remplir sa mission, à «délivrer» de façon prévisible au meilleur rapport Coût/Efficacité, et à être vue comme telle,
- La légitimité se mesure à l’étendue de l’autorité d’un système de gouvernance, au delà de sa stricte légalité. La capacité à énoncer des règles étant mesurée au degré d’appropriation de celles-ci par la collectivité concernée. L’un renvoyant à l’autre.
Examinons maintenant leur application à la «gouvernance globale»
J’ai insisté dans ma première partie sur la nécessité d’un renforcement de la gouvernance globale face à la mondialisation.
Comment se juge-t-elle au regard de ces trois critères ? Comment sont remplies actuellement ces trois fonctions de gouvernances globales ?
La question du sens est cruciale. L’efficacité peut et devra être considérablement améliorée. Pour ne parler que du cas du Maroc en cette période de changement politique et de constitutionnalisation de la vie politique, c’est une tâche urgente. Cette tâche a pour vocation de jouer le rôle de point focal de l’économie de marché et doit la remplir. La volonté du gouvernement actuel du Maroc est favorable au renforcement de la bonne gouvernance et à la moralisation de la gestion des affaires publiques. Toutefois aura-t-il les prérogatives de base et les outils juridiques pour aboutir à cette fin. Notamment que la conjoncture lui impose d’autre priorités d’ordre structurelles, économiques et sociales que seulement un Règlement des Différents,
Enfin sur le plan de la légitimité, il importe de faire un état des lieux réaliste et reconnaître que le principe de souveraineté, pierre angulaire du système intergouvernemental classique, est, dans les faits, une souveraineté partagée.
La production des normes de bonne gestion reste le domaine privilégié des Organisations spécialisées dans la surveillance de la bonne gouvernance dans les pays, mais sans exclusivité ces pratiques se développent à d’autres systèmes de normalisation à l’échelle internationale :
- qu’il s’agisse par exemple des ratios Cooke de Comité de Bâle qui s’impose à la gestion des banques,
- ou encore des normes techniques définies dans le cadre de l’organisation internationale des normes et standards.
- ou les notes de standards and Poors attribuées aux pays pour leur bonne gestion économique et financière.
Se développe également, au niveau mondial, un ensemble de dispositifs de co-régulation, ou d’autorégulation adoptés sur une base volontaire par les entreprises. La dynamique vient des consommateurs qui souhaitent voir explicitées par les entreprises les valeurs éthiques ou environnementales auxquelles elles se réfèrent, et leur intérêt croissant pour un étiquetage rendant mieux compte des conditions de fabrication. Du coté des administrations les décisions doivent être motivées et publiées publiquement.
L’OCDE propose un cadre à ces initiatives sous la forme des Lignes Directrices pour les Entreprises, adoptées en juin 2000. Les entreprises européennes, qui sont actives sur ce thème, peuvent désormais faire référence à ces lignes directrices de l’OCDE. La Commission européenne les y encourage.
Entre ces différents niveaux et types de décision, il parait nécessaire d’avoir une perspective d’ensemble mais de réfléchir, au cas par cas, à la hiérarchie souhaitable et à l’articulation des tâches, qu’il s’agisse de la conception des normes, de leur légitimation, de leur appropriation ou de la surveillance de leur application.
Conclusion
En résumé, il y a une considérable aspiration, dans l’ensemble du monde, pour la recherche d’un équilibre soutenable entre compétition et coopération. Dans cette quête de sens, nos partenaires sont très attentifs à l’expérience du Maroc en matière de modernisation de ses institutions et l’application de la loi dans sa gouvernance.
Pour répondre à ces aspirations, il faut prendre acte de cette nouvelle donne de la globalisation et agir collectivement à tous les niveaux pertinents.
A ce sujet j’estime qu’il faut notamment faire plus pour renforcer la gouvernance globale. Je m’emploie, dans le cadre des compétences de chaque acteur public ( à partir du petit employé jusqu’au politicien et décideur) et faire en sorte que le système soit non pas une application de recommandations mais plutôt un style de management et une doctrine prôné avec conviction par chacun de nous dans la société que ça soit dans notre vie quotidienne ou en rapport avec la gestion de la chose publique.
